陈国汪：2022年以来中国新一轮农村信用社改革进展分析

2022年我国启动新一轮农信社改革。改革核心是破解省联社行政化管控、权责倒置难题，化解农信系统小散弱、风险积聚、治理残缺等问题。改革总体目标为化解存量金融风险、重塑治理体制、理顺省县权责、坚守支农定位、优化机构布局。

改革两大主流模式

本轮改革仅分为省级农商联合银行、省级统一法人农商银行两类模式，其中联合银行模式区分下参上、上参下两种股权结构。

（一）省级农商联合银行模式

保留省、县两级法人，省级平台侧重服务职能。一是下参上：县级农商行反向出资入股省级机构，县级自主权高、行政干预弱，适配经济发达、资产优质省份，典型为浙江，是全国唯一纯下参上省份。二是上参下：省级国企、财政出资设立省级机构，再向下参股县级机构，统筹风控能力更强，适配发展不均、存在局部风险的省份，代表为山西、江苏、四川等6省。

（二）省级统一法人模式

全省合并为单一省级农商银行，县级机构降级为分支机构，省级集中管控、统筹处置不良风险，国有控股比例极高，适合风险包袱重、机构质量差的东北、中西部省份，代表省份为辽宁、甘肃、吉林等7省。

改革成效

截至2026年4月，全国14个省区完成省级机构组建。一是风险持续缓释，2021—2025年末，农商行不良贷款率3.63%降至2.72%，资本充足率升至13.2%，高风险机构有序出清。二是资本实力扩容，甘肃农商银行注册资本达449.19亿元，为当前规模最高省级机构，全国农商行总资产60.90万亿元。三是治理持续优化，淡化省联社行政管理属性，市场化架构逐步成型。四是涉农服务能力提升，2025年末涉农贷款余额53.57万亿元；浙江联合银行承担省内半数农户贷款，江苏联合银行服务超千万经营主体。

现存主要问题

一是公司治理缺陷突出，统一法人省份国有持股超99%，股权制衡失效；省县权责边界模糊，联合银行仍存在行政干预。二是支农定位存在偏移，统一法人模式信贷审批上移，资金向大城大企业集中，基层服务动力弱化。三是数字化转型滞后，科技投入偏低、复合型人才短缺、数据治理混乱。四是机构整合矛盾凸显，网点裁撤、人员流失问题突出，机构文化融合难度大。五是区域分化严重，东部改革成效显著，东北、中西部风险处置压力大。

五、政策建议

（一）坚持差异化改革路径

严守一省一策，下参上模式保留县域独立性，上参下模式强化风险统筹，统一法人严控偏离冲动。

（二）完善现代公司治理

优化股权结构，适度降低国有持股比例；厘清省县权责，规范三会一层运作，压实基层经营自主权。

（三）坚守支农支小本源定位

继续坚持将涉农、小微贷款纳入硬性考核，创新农村抵押信贷产品，保留乡村基础网点，完善县域普惠金融体系。

（四）提速数字化转型升级

政策放开省级农商联合银行设立全资金融科技公司，统一研发运维系统，破解县级机构科技短板；强化金融科技人才引进，搭建行业共享数据库。

（五）放宽牌照准入、优化资本工具

允许改革后省级机构设立理财公司、金融资产投资公司，将两类机构最低注册资本下调至10亿元。理财公司丰富县域财富管理产品；金融资产投资公司专项处置不良、开展债转股和投贷联动，降低农信系统风险处置成本。

（六）强化配套政策保障

实施差异化存款准备金、再贷款政策，适度放宽涉农贷款不良容忍度；稳妥推进人员分流安置，多部门协同形成改革合力。

本轮农信社改革有效化解存量风险、理顺管理体制，未来应持续优化改革模式，放开科技、理财、资管专项牌照，完善差异化监管体系，夯实县域金融主力军地位，为乡村振兴提供金融支撑。